“制度+監督”兩手抓,令公帑用得其所

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發布時間:2019-11-16 09:33:44
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 崔特首10年,管治困境與反思:(二)“制度+監督”兩手抓,令公帑用得其所

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李靜儀 澳門立法會議員

 

監管缺位,“大白象”頻出

    過去十年來,澳門經濟除2015年至2016年出現波動、有所回落之外,整體上發展良好,財政收入每年都維持了比較充裕的水準,積累了相當的公共財政資源。在豐厚的財力保障下,特區政府逐年強化改善民生的措施,持續優化社會保障體系,不斷充實惠民措施,實施現金分享、援助低收入人群、稅項減免、15年免費教育、醫療等民生事業發展政策,透過分配財政開支還富于民,使民眾能夠充分享受經濟發展的紅利。

    政府通過公帑支出雖然大力促進了社會民生發展,但是在歷年的公帑使用上,仍有不少引起社會詬病的地方,比如政府在基礎建設上的投入,由于制度不完善或監管不嚴謹等原因,造成多個大白象工程,超支嚴重,從輕軌建設到目前使用并不充分的北安碼頭,都是耗費公帑比較大的工程,引起市民非常大的爭議。當然,市民不是反對政府興建社會基礎設施,但會要求在于建設的過程里有無做好充分的預算和執行監管等。檢視輕軌和北安碼頭建設,盡管政府有公共工程招標的法律制度作為招標依據,但以往做法里,在招標的評分標準上很著重工程造價,一定程度上存在“價低者易得”的現象。于是業界亦投其所好,壓低價格去進行投標來獲得公共工程。但由于工程計劃、工程經驗等評分占比不重,尤其政府對工程的監管本身有缺失,沒有做好監管的責任,于是一個工程很可能從招標環節就出現了問題,在實施的過程中,會存在工程質量等各方面問題,最后反而要政府追加款項。過去,審計署都有指出例如輕軌工程監管存在很多問題。整個工程以“不著急、不嚴謹、不積極”的方式協調,及至出現延誤,都沒有及時反饋政府協調,令輕軌工程一拖再拖、一錯再錯,對整體工程造價自然沒有明確估算,公帑投入“要幾多就投幾多”。審計批判輕軌工程,如果真是工程商問題,責任問題,造成延誤,政府有什么措施去督促工程商追回工程進度?或者罰金?補回工程的損失,增加阻嚇力,令工程方能積極推進工程進度?以往政府對于屬承建商責任導致工程延誤并沒有嚴格執罰,甚至連政府都是“邊做邊改”的態度,因而漏洞百出,公共工程延誤兼嚴重超支或質量問題不少。

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    大白象工程很大部分責任源于政府的監管缺位。經過這些巨大代價的教訓以及在社會強烈呼聲下,政府亦開始做了一些反思和總結,期望日后在新推進的工程上能夠擔當好監管角色。

公帑支出,分毫用之有道

    不可疏忽,市民在關注政府花錢去向的同時,亦會發問這筆公帑用得值不值?花的錢多,有沒有讓工程的實用性增高?政府可以盡量去節省,比如采購的材料,不一定追求奢華才能保證品質。如今政府對于某些公共建設,包括政府辦公大樓的建設都不計成本,追求豪華,是否有這些必要?事實上,政府辦公建設應做到莊重、經濟、實用和品質可靠就可以了。另一種極端就是,在某些公共工程上又“甩甩漏漏”,導致工程品質問題頻出,比如公共房屋,很多市民反映質量不好,出現持續掉磚,墻身滲水的問題,最終又要花資源甚至是大筆的公帑去修修補補。這些都是值得政府去檢討的。

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    此外,社會對于政府在物業使用問題亦反響比較大。一方面,有部分物業和公共空間長期空置,不予利用。另一方面,不少政府部門的辦公地點都是租用私人物業,如車位、辦公場地、倉儲等,而這筆龐大開支更是年年攀升,近年政府部門的租賃預算高達八、九億元,更有部門所租用的物業在租金上明顯高于市場的相關價格。有的部門租用高級或過大的辦公空間,但未必有實際需要,隨之而來會增加各方面開支,造成更多浪費。當前社會上呼吁較多的是,要求政府統籌好物業資源,例如對鄰近政府總部的舊印務局的重新利用,可根據行政機構的職能,回遷一些部門到舊印務局大樓辦公,從而達到減少租用私人物業;以及目前透過興建政府辦公樓,并盡快利用,要有一個通盤、長遠的規劃,達至善用公帑的目的。

    而有關精兵簡政方面,特區政府近年來提倡智慧城市,其中電子政務就是發展智慧城市的重要組成部分,推動電子政務發展,有利于幫助提高政府在行政、服務和管理方面效率,推動政府優化辦公流程和機構的精簡等工作,但一直以來,澳門電子政務發展比較差,遠落后于國內及周邊地區。未來,完善好澳門的電子政務工作以后,政府除了保留面向各分區居民的服務點之外,就毋須設立過多屬于不同部門的辦公點,且分區服務點未必需要太大的空間,反而透過“一窗式”的便民服務,從而節省租金支出和人力資源。另外,以往政府需要用紙本存檔,需要不少人手處理,同時實體的紙檔亦占用大量的倉儲空間。推動電子政務發展,讓資料倉儲走向電子化,實現資料數位化、提升管理效率、簡化管理流程,不僅便民,同時亦可減少倉儲空間的支出。

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    另一個市民關注的是政府部門和不同性質的基金所作的資助,當中包括社團組織、文創單位、社會公益機構等。而各類民間組織亦積極發揮不同的角色和功能,為滿足公眾多樣化的社會需求,不斷提升社會服務供給的品質,甚至透過政府購買服務,協助分擔醫療、社會服務等工作,不少項目和機構都對澳門的社會治理和解決居民服務需求做出了很大的貢獻。當然,大家同樣會關注每一筆公帑資助審批出去的原因、錢用在了什么地方,及其帶來了什么社會效益等。故此,對于公帑的資助、使用越來越透明,或通過政府公報、基金年報等介紹資助事項等,都有助居民了解和作出監督。無論如何,過往亦有出現詐騙公帑、濫用資源的情況,需要政府加強監管和優化資助制度,檢視更多潛在漏洞,嚴密把關,建立有效的復查和監管機制,確保每一分每一毫的公帑用之有道。

完善監管制度,保障公共資本勿成糊涂賬

    鄰近的香港特區,立法會對工程款項審批權限是比較大的。反觀澳門,特區政府僅須把財政預算提交立法會審核通過,至于重大公共工程撥款則不用經過立法會逐項審批。換句話說,特區政府每年只須向立法會提交總數,但至于具體的專項開支的運用情況立法會根本無法監督,對于當中有沒有善用公帑是需要更大的監督力度。

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    2018年起,澳門實施了新的《預算綱要法》,更嚴格規范公共收支,提高預算的透明度,有助加強預算的控制及監察。當中訂定了專款專用制度,規定預算不得在不同的組織、不同的章目和投資項目(PIDDA)不同的項目群之間作出調撥,避免了過去一些部門申請預算之后,調來調去使用,最后變成一筆不清不楚的賬目。

    當然,任何制度都需要不斷完善。進一步檢視今年9月被正式撤回的600億澳門投資基金法案,之所以引起這么大的關注,根源在于澳門當前制度未能完全滿足到對公帑使用的監督。市民覺得,這600億作為公共資本,如果始終掌握在政府部門里,受預算綱要法或政府內部其他法規的要求,這筆錢會受制度監管。但涉及公共資本企業,當一筆公帑獲批出成立一家公司,其所在的適用制度就變了,成為商法典的框架下的一般公司運作。早前都有類似的例子,政府投入數以億元計的公帑去運作的一家公共資本企業,但最后公司破產,其中它真正運營了什么業務?為什么會破產?注資的款項去向如何?這些都沒有主動和詳細向社會交代。而對于600億這樣宏大的公共資本,社會必然會顧慮它將如何投資?如何施以監管?如何厘定其投資的方向對不對等等。因此,在社會尚未對此類投資基金或公共資本企業形成共識或監管機制之前,撤回有關方案是合理的,亦啟示對于政府公共資本企業,亟待形成完善的制度。

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    強有力的財政資源,是澳門經濟實力的表現,新一屆政府需要認真總結經驗和吸取教訓,完善公共財政管理和監督機制,并且運用好這個強大的資源利民紓困,服務民生,尤其歷屆政府所面對的居民住房問題、都市更新、內港治水等三個“老大難”問題,當中涉及廣大市民的基本民生訴求,關乎政府施政的民生得失,讓澳門市民共用經濟發展成果,不斷滿足市民對美好生活的新期待。


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